2019年，《代孕（管理）法案》在坚持2016年禁止商业性代孕立场的同时，[8]增加了采取新措施来保护代孕母亲和委托父母的内容，规定代孕仅适用于不育的代孕近亲，并限定为印度公民，同时对双方的年龄、婚姻状况、健康和住址等进行了限制性规定，商业性代孕则被全面禁止。

[51] 参见杨代雄：《民法典第142条中意思表示解释的边界》，载《东方法学》2020年第5期。[13]意思表示一致乃双方综合而成的共同意愿，这既是民事合同成立的基础，也是行政协议据以成立的标志。

此时，行政优益权主要是一种单方变更、解除权。鉴于法的安定性要求，一项行政协议成立并生效后，包括相对人在内的双方当事人都负有适当、全面、及时履行等义务。与行政主体不同，相对人享有的是撤销权利，作为可撤销事由的前提是不会令公共利益受损。在行政协议争议已被纳入行政诉讼受案范围的情况下，书面形式的内容更便于法院推定行政主体的意思表示，以提升争议解决的质效。二是审查意思表示合法性。

依我国立法者和权威学说的解释，重大误解所指向和涵盖的内容实际上就是意思表示错误的内容及范围。（二）运用意思表示解构行政协议的研究进路 学者韩宁对当前行政协议研究的认知颇有启发，她认为大致可以分为规范、过程以及救济三个板块。确认无效是国务院和省级政府通过法定程序认定财政事权行为无效的法律救济手段。

这意味着即便发生了财政行政诉讼，作为被诉对象也是财税部门，而非一级政府（即上级行政机关），即便财税部门基于司法裁决而改变自己的部门行政行为，也难以构成《指导意见》界定的财政事权行为。当然，也并非所有具体财政事权行为都能作合理调整。[12]就央地政府间财政关系而言，省级政府有权改变省级政府财政事权行为，国务院有权改变本级政府财政事权行为和下级政府财政事权行为，包括省级政府。第三，应当由全国人大及其常委会制定法律的事项，可以由国务院根据全国人大及其常委会的授权决定先执行制定行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，[6]国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律。

第二，被委托人不得超越委托权限行使财政事权，否则应当自行承担受托财政事权范围之外的责任。新增事权划分通常采取一事一议，在很大程度上与动态调整的精神是一致的。

[7]国务院财政行政规定在部分事权划分尤为重要。现代财政治理 央地财政事权划分动态调整机制，是优化我国财政事权格局，防范系统性财政风险，推进现代财政治理不可或缺的一环。其次，绝大多数财政行政法规应当围绕国务院的财政行政职权展开，因而其实施也必然借助国务院的财政行政权力。（三）国务院和省级政府的宪制地位 作为央地财政关系博弈的两个主体，国务院和省级政府的宪制地位有待详细考察。

央地财政事权划分动态调整机制，是我国现代财政治理的自我完善、自我革新和自我优化，体现了中国之治鲜明的制度特色。废止并非因为原财政事权行为不符合作出条件，而是因为原财政事权行为违法或者行政相对人违法所引起的。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》要求恪守程序正当等依法行政基本要求……在法治轨道上全面推进政府各项工作。基于权责内洽的角度，省级财政事权的上移和下移是省级地方权责的自我调整。

然而，需要注意的是：随着财政法治建设进程的加速，对于住房、养老、医保等涉及重大国计民生的财政事权划分可能通过高阶财政立法的形式，而非现行的动态调整方式。《北京市人民政府办公厅关于印发《北京市污染防治攻坚战2020年行动计划》的通知》（京政办发〔2020〕8号）等。

前者旨在划清政府间财政事权基本界限，后者旨在解决政府间财政事权划分重大争议。在我国，财政事权的获得是基于法律规范，还是基于事实行为，决定了这种获得行为的性质是行政授权，还是行政委托。

在财政行政实践中，国务院具体财政事权行为为就特定的财政事项对特定的公民、法人或其他组织作出的关于其权利义务的单方行为。从财政法治建设的历史趋向来看，央地财政事权划分动态调整的结果体现为： （一）中央财政事权的上划 《指导意见》要求，将体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责。国务院或省级财政事权行为的作出，包括抽象财政事权行为和具体财政事权行为，都应予以遵循。特别行政区实行独立的财政体制，台湾省尚未纳入统一治理。[14]《行政许可法》第六十条规定中，作出行政许可决定的行政机关可以撤销行政许可。作为财政事权行为之主体，理应亲自行使财政事权作出相应财政事权行为，但由于受某些条件限制而无法亲自作出，需要由其他组织或人员来行使该项财政事权。

《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发〔2015〕17号）。废止不适用于具体财政事权行为。

根据《宪法》第六十八条第十四项之规定，国务院改变财政事权行为之权力并不包括财政事权行为之撤销权。在行政法难以兼顾实质公正的情况下，行政规定能够有效地缓和形式公正与实质公正之间的紧张关系。

然而，在行政复议和行政诉讼等行政救济环节，国务院会作出相应的具体财政事权行为。[17]如《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（国发〔2019〕21号）。

省级政府财政规章是地方财政治理体系的重要执法依据，由省级政府制定。第三，授权的内容必须合法，必须有上位法的规定作为依据，且不与上位法的禁止性规定相冲突。省级政府对省级人大负责并报告工作。第三，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，省级政府财政规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。

国务院由全国人大产生，对全国人大（闭会期间是全国人大常委会）负责并报告工作。若当事人对国务院或省级政府的撤回行为不服，则适用原行为（即被撤回的财政事权行为）的救济途径。

[5]有论者指出，事权、支出责任、财力、财权构成政府间财政关系的基本要素。特殊情形下也可委托地方行使。

因而国务院和省级政府都应作为央地财政事权划分动态调整的主体。因而，这种调整必然是经常性的，甚至是临时性的.[2]作为经常性调整，动态调整能适时调整不合理、不规范的财政事权格局，包括已有事权、新增事权及尚未明确划分的事权，并对其不断优化。

规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请省级人大或省级人大常委会制定地方性法规。2.本级政府基于法定职权有权（部分）调整本级财政事权。总体而言，中央财政事权上划是央地财政事权划分动态调整的一个趋势。然而，结合现有财政事权改革进程，我们仍然能描述这一机制运行效果的轮廓。

根据《立法法》第三章的规定，财政行政法规可以就下列事项作出规定：第一，为执行法律的规定需要制定财政行政法规的事项。武增主编.《立法法》解读[M].北京:中国法制出版社,2015:239. [7]行政规定不是行政法治的负资产，而是行政法治的重要环节，具有不可替代性。

（二）省级政府的财政事权行为 1.省级政府抽象财政事权。原因在于：（1）包括税务行政诉讼案件在内的财政诉愿往往指向具体的财政事权行为，很少涉及一级政府的财政事权、支出责任、财力和财权，因而这一可能性极小。

依法调整之法，应当是我国央地财政事权划分动态调整机制运行的法律依据，是国家机关依照法定程序正式制定的具有国家强制力的法律规范。自始无效是对财政事权行为时间上的溯及力，意指该财政事权行为自成立之初就不具有法律效力。